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Qu’a de particulier la faillite d’une société d’assurance vie et santé de grande envergure, aux activités complexes, et pourquoi le Canada a-t-il besoin d’un cadre moderne de règlement de faillite dans le secteur de l’assurance?
Lorsque Confédération Vie a fait faillite au début des années 1990, elle était le quatrième assureur vie et santé en importance au Canada. Ce cas d’insolvabilité était complexe pour l’époque, puisqu’il concernait des activités au Canada, aux États-Unis et au Royaume-Uni. Pourtant, l’issue a été incontestablement positive : Les assurés canadiens ont été indemnisés intégralement, aucune interruption de versement des prestations n’a eu lieu et le public a gardé confiance dans le système.
Ce résultat n’était pas le fruit du hasard. Il témoigne d’une étroite coopération entre les différentes autorités concernées, d’une utilisation efficace des outils disponibles à l’époque et d’une certaine dose de chance dans la façon dont les événements se sont déroulés. Il reflète également le fait que le paysage de l’assurance était très différent.
Si une grande société d’assurance vie et santé canadienne, aux activités complexes, venait à faire faillite aujourd’hui, le défi et le risque associés à cet événement seraient tout autres.
Le cas de Confédération Vie : une réussite dont il convient de tirer des leçons
Au moment de sa faillite, Confédération Vie comptait environ 260 000 titulaires de polices individuelles canadiens et 1,5 million d’autres assurés couverts par des régimes d’assurance collective. Assuris a travaillé en étroite collaboration avec le liquidateur pour assurer le transfert des activités et offrir une protection aux assurés canadiens conformément à ses règles, tout au long du processus de liquidation. La coopération transfrontalière du Canada, avec les autorités américaines notamment, s’est avérée cruciale.
Il en a résulté un remboursement intégral pour les assurés canadiens et la démonstration claire qu’il est possible d’aboutir à des résultats satisfaisants – même dans les cas d’activités transfrontalières, en présence d’une complexité modérée et d’une coordination efficace.
Cela dit, Confédération Vie était une entreprise complexe selon les normes du début des années 1990. Les plus grandes sociétés canadiennes d’assurance vie et santé d’aujourd’hui évoluent dans un contexte très différent.
La réalité d’aujourd’hui : envergure, complexité et interdépendance
Le cadre actuel du Canada, fondé sur la Loi sur les liquidations et les restructurations (LLR), s’est révélé suffisant pour régler la plupart des cas de faillite dans le secteur de l’assurance vie et santé. La majorité des compagnies d’assurance vie et santé canadiennes sont des sociétés constituées au Canada, qui exercent leurs activités principalement au pays et ont des modèles d’affaires relativement simples. Les faillites passées – dont certaines remontent à 2012 – ont pu être réglées efficacement à l’aide des outils existants.
Ce ne serait pas le cas aujourd’hui pour les grandes compagnies d’assurance vie et santé, qui sont des sociétés ouvertes exerçant leurs activités dans plusieurs territoires. Ensemble, ces compagnies dominent le marché canadien de l’assurance vie et santé : elles détiennent plus de 75 % des parts de marché et représentent plus de la moitié de l’assiette de cotisation d’Assuris. Elles sont présentes à l’échelle mondiale, exerçant aux États-Unis, en Asie et en Europe des activités souvent nettement plus importantes qu’au Canada. Les services qu’elles offrent englobent l’assurance classique, les rentes, les régimes de retraite, les services de santé et la gestion d’actifs institutionnels de grande ampleur. Ces sociétés gèrent par l’intermédiaire de différentes entités juridiques une offre de produits diversifiée et des actifs dont les montants se chiffrent en billions de dollars, dans plusieurs territoires.
Fait notable, une grande partie de ces activités internationales sont menées des succursales ou des filiales étrangères des compagnies d’assurance vie et santé canadiennes elles-mêmes. Si cette structure est efficace en temps normal, elle engendre toutefois d’importantes interdépendances opérationnelles et financières au-delà des frontières. Dans un scénario de crise ou de faillite, il serait extrêmement difficile de démêler ces liens rapidement et de manière ordonnée.
Les actifs destinés à couvrir les obligations envers les assurés canadiens sont parfois investis par l’intermédiaire de véhicules étrangers soumis à des règles de cantonnement. Les portefeuilles complexes de produits dérivés et les ententes de réassurance de grande envergure, qui mobilisent d’importants actifs, lient étroitement ces assureurs aux marchés financiers mondiaux et à des contreparties non traditionnelles. Les répercussions d’une crise ou d’une faillite sur la confiance du public ne se limiteraient pas au Canada.
Les activités des compagnies d’assurance d’aujourd’hui sont beaucoup plus complexes que celles de la Confédération Vie. De plus, elles s’exercent dans des pays étrangers, sur la coopération desquels le Canada ne peut plus compter.
Pourquoi le recours aux tribunaux ne suffit-il pas dans le cadre d’une liquidation?
L’arsenal d’outils canadien en matière de règlement de faillite dans le secteur de l’assurance repose presque entièrement sur la liquidation judiciaire prévue par LLR. Ce processus est efficace lorsque les faillites évoluent lentement, concernent le Canada uniquement et ont une incidence systémique limitée. Il n’est pas conçu pour gérer la faillite d’un groupe d’assurance international de grande envergure, aux activités complexes, dont l’effondrement désordonné pourrait menacer la stabilité financière.
Par exemple, si une partie, même modeste, des actifs à l’étranger qui garantissent les obligations canadiennes était temporairement cantonnée ou perdait de la valeur, le manque de liquidités et de capitaux qui en résulterait pourrait entraîner une hausse importante des cotisations d’Assuris. Dans le cas d’une faillite complexe et de grande ampleur, la différence entre un transfert ordonné et une liquidation qui s’étale dans le temps peut se traduire par des coûts supplémentaires de plusieurs milliards de dollars pour le secteur.
Contrairement aux banques, les assureurs canadiens ne disposent pas d’une autorité désignée de règlement de faillite dotée des pouvoirs administratifs nécessaires pour agir de manière décisive en dehors des tribunaux. Les principaux éléments du Conseil de la stabilité financière (CSF), tels que la capacité de prendre le contrôle, de transférer rapidement des portefeuilles, d’imposer des sursis, de coordonner des mesures transfrontalières et de mettre en œuvre une stratégie de règlement de faillite préétablie, sont largement absents en dehors du cadre judiciaire.
En pratique, cela signifie que le Canada tenterait de régler la faillite d’une institution financière du XXIe siècle au moyen d’une procédure juridique du XXe siècle.
Principales différences entre le cadre de la LLR et le modèle d’autorité de règlement de faillite :
| Cadre de la LLR | Modèle d’autorité de règlement de faillite |
|---|---|
|
Liquidation ordonnée par les tribunaux |
À l’amiable, avec l’aide d’experts |
|
Déclenché en cas d’insolvabilité |
Déclenché en cas de non-viabilité |
|
Outils de restructuration limités |
Outils généraux du secteur |
|
Sensible à l’incertitude et aux retards |
Pouvoirs légaux clairs |
|
Faible collaboration transfrontalière |
Autorité reconnue à l’international |
| Cadre de la LLR |
|---|
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Liquidation ordonnée par les tribunaux |
|
Déclenché en cas d’insolvabilité |
|
Outils de restructuration limités |
|
Sensible à l’incertitude et aux retards |
|
Faible collaboration transfrontalière |
| Modèle d’autorité de règlement de faillite |
|---|
|
À l’amiable, avec l’aide d’experts |
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Déclenché en cas de non-viabilité |
|
Outils généraux du secteur |
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Pouvoirs légaux clairs |
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Autorité reconnue à l’international |
La vitesse est plus importante que jamais
Les attentes des assurés et des marchés ont radicalement changé depuis les années 1990. Les consommateurs s’attendent désormais à pouvoir accéder à tout moment aux services financiers et à obtenir sans délai des explications claires en cas de problème. Les marchés réagissent désormais en quelques heures, et non en quelques semaines.
Les faillites passées en matière dans le secteur de l’assurance ont été traitées rapidement selon les normes de l’époque : l’envoi des avis s’est fait en quelques jours, celui des relevés a pris quelques semaines et les transferts ont eu lieu après quelques mois. Aujourd’hui, un tel rythme serait considéré comme étant d’une lenteur inacceptable. Les assurés s’attendraient non seulement à ce qu’on leur dise qu’une faillite s’est produite, mais aussi à ce qu’on leur explique immédiatement la manière exacte dont leur police serait touchée.
Les événements qui ont eu lieu récemment sur la scène mondiale l’ont bien montré. Lorsque les autorités disposaient de mécanismes de règlement de faillite crédibles et de pouvoirs bien définis, elles ont pu agir efficacement et rétablir la confiance en quelques jours, sans attendre des mois. La rapidité n’est plus un luxe; c’est une condition indispensable à la réussite.
Les lacunes en matière de gouvernance et la nécessité de mettre en place une autorité désignée de règlement de faillite
Depuis l’époque de la faillite de Confédération Vie, le paysage institutionnel a lui aussi changé. Il a été décidé que le superviseur et le liquidateur seraient désormais des entités distinctes, afin d’éviter les conflits d’intérêts. Bien que cette décision soit justifiée, elle prive le Canada d’une autorité désignée de règlement de faillite dans le domaine de l’assurance, reconnue à l’échelle internationale, qui serait capable de mener à bien des opérations de règlement de faillite complexes et de dialoguer d’égal à égal avec ses homologues à l’étranger.
Le Canada ne peut compter ni sur la bonne volonté, ni sur son influence, ni sur la chance pour gérer la faillite d’un assureur présent à l’échelle mondiale. Les plans de règlement de faillite, les mécanismes de coopération transfrontalière et les groupes de gestion de crise doivent être mis en place à l’avance et ils doivent s’appuyer sur des fondements juridiques clairs.
En l’absence d’une autorité désignée de règlement de faillite dans le secteur de l’assurance qui serait dotée de pouvoirs législatifs clairs, le Canada serait amené à collaborer avec ses homologues étrangers dans une position de relative faiblesse et serait occupé à chercher à obtenir leur coopération plutôt qu’à mettre en œuvre une stratégie de règlement de faillite coordonnée. Dans le contexte actuel, où les territoires hôtes sont sommés de protéger les intérêts locaux, cette distinction revêt une importance toute particulière.
En résumé
Confédération Vie a prouvé que les faillites d’assureurs peuvent se régler de façon satisfaisante, même au-delà des frontières, mais son cas appartient à une autre époque.
Les plus grands assureurs vie et santé canadiens d’aujourd’hui sont de plus grande taille, exercent des activités plus complexes et ont des structures plus interreliées que jamais et le risque d’une faillite de l’un d’eux revêt une importance cruciale sans précédent au Canada. Une faillite désordonnée présenterait des risques non seulement pour les assurés, mais aussi pour la confiance dans le système financier au Canada et hors de nos frontières.
Pour bien se préparer, le Canada a besoin d’un cadre moderne de règlement de faillite dans le secteur de l’assurance, qui comprenne une autorité désignée de règlement de faillite, qui serait dotée de pouvoirs en matière de règlement de faillite conformes aux principaux éléments du CSF, et qui s’appuierait sur une planification solide en matière de règlement de faillite et de coordination transfrontalière.
En somme, ce que la faillite de Confédération Vie nous a enseigné, ce n’est pas que nos outils actuels sont insuffisants, mais que la possibilité d’un règlement de faillite satisfaisant dépend d’une bonne préparation, d’une autorité suffisante et de la capacité d’agir de manière décisive.
