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Assuris lance une initiative visant à élaborer un cadre politique afin d’établir une autorité pour le règlement de faillite des compagnies d’assurance au Canada. Ce qui suit fournit un aperçu du cadre canadien de règlement de faillite des compagnies d’assurance et de la possibilité de le renforcer.
Aperçu du cadre actuel de règlement de faillite des compagnies d’assurance
Dans le cadre canadien de règlement de faillite des compagnies d’assurance, les autorités de contrôle prudentiel, les tribunaux et les régimes de protection des assurés (Assuris pour l’assurance vie et santé, et la Société d’indemnisation en matière d’assurances IARD (opens in new tab) [SIMA-IARD] pour l’assurance incendie, accidents et risques divers [IARD]) travaillent ensemble afin de garantir un règlement ordonné en cas de faillite d’un assureur. Les autorités de contrôle prudentiel, comme le Bureau du surintendant des institutions financières (opens in new tab) (BSIF) au niveau fédéral et l’Autorité des marchés financiers (opens in new tab) (l’Autorité) au Québec, surveillent la situation financière des assureurs et peuvent intervenir auprès d’eux avant leur insolvabilité en vertu des directives d’intervention publiées.
Lorsque l’autorité de contrôle prudentiel estime qu’un assureur est non viable, elle en prend le contrôle temporaire et demande au tribunal de prononcer une ordonnance de mise en liquidation sous le régime de la Loi sur les liquidations et les restructurations (LLR), qui régit la liquidation des institutions financières en difficulté. Une fois que le tribunal a rendu son ordonnance, un liquidateur, qui est généralement une société de restructuration, est nommé pour prendre le contrôle de l’assureur en faillite.
Les régimes de protection des assurés jouent un rôle central tout au long du processus à titre de représentants des assurés, le plus important groupe de créanciers, et travaillent en étroite collaboration avec les autorités de contrôle prudentiel et les liquidateurs. Ils sont notamment tenus d’agir en tant qu’inspecteurs nommés par le tribunal, de financer le fonds de roulement pour maintenir le versement des prestations et de contribuer au transfert d’activités ou d’actifs à un assureur solvable. Les accords de prêt exigent souvent que le liquidateur consulte Assuris ou la SIMA-IARD en ce qui concerne les étapes importantes du règlement de faillite.
Les tribunaux disposent d’un large pouvoir discrétionnaire en vertu de la LLR. Ils peuvent accorder des pouvoirs pour exploiter et dissoudre la compagnie, assurer la continuité des services essentiels, passer outre aux droits des actionnaires, transférer ou vendre les actifs et les passifs, établir une institution temporaire, créer des instruments de gestion d’actifs et imposer une suspension temporaire ou un moratoire sur certains paiements.
Dans l’ensemble, il s’agit d’un processus de collaboration dans le cadre duquel les autorités de contrôle prudentiel entament une intervention, les tribunaux fournissent l’autorité juridique, et Assuris ou la SIMA-IARD assurent la protection des assurés et le maintien des prestations.
Risques transfrontaliers et défis juridictionnels
Alors que le cadre actuel basé sur la LLR fonctionne bien pour la plupart des assureurs canadiens exerçant des activités simples à l’échelle nationale, le règlement de faillite des groupes d’assurance canadiens actifs à l’échelle internationale présente comparativement des défis importants. Le Canada compte trois groupes d’assurance actifs à l’échelle internationale dans le domaine de l’assurance vie et santé : Manuvie, la Sun Life et la Canada Vie, et un groupe d’assurance actifs à l’échelle internationale en assurance IARD : Intact.
Les trois groupes d’assurance actifs à l’échelle internationale en assurance vie et santé dominent le marché canadien de ce type d’assurance, représentant une part de marché d’environ 75 %, et exercent leurs activités à l’échelle mondiale dans de multiples territoires, notamment aux États-Unis, en Asie et en Europe; leurs activités internationales excédant souvent leurs activités canadiennes. Ils présentent une structure fortement interconnectée, notamment au moyen de succursales et de filiales étrangères détenues par des entités canadiennes, générant ainsi des avantages importants au chapitre du capital, de la fiscalité et des activités, mais aussi d’importants risques liés au règlement de faillite. Dénouer ces interdépendances de manière ordonnée serait difficile, particulièrement lorsqu’on tient compte des problèmes transfrontaliers, comme l’isolement territorial des actifs.
La faillite d’un groupe d’assurance actif à l’échelle internationale aurait de profondes répercussions sur le système, touchant des millions d’assurés canadiens et ébranlant potentiellement la confiance envers le système financier, tant à l’échelle nationale qu’à l’international. Ces sociétés demeurent également très exposées aux marchés financiers mondiaux par l’entremise d’instruments dérivés et de traités de réassurance complexes, y compris d’importantes opérations avec des contreparties détenues par des sociétés de capital-investissement, amplifiant le risque de contagion. Par conséquent, les faillites de groupes d’assurance actifs à l’échelle internationale nécessitent une analyse avancée de la solvabilité, une planification détaillée du règlement de faillite et une coordination internationale continue excédant de loin ce qui est requis pour les assureurs nationaux de plus petite envergure.
Bien que les premiers travaux aient commencé, la planification anticipée du règlement de faillite ne suffit pas à elle seule. Le cadre actuel basé sur la LLR risque d’être insuffisant pour traiter la faillite d’un groupe d’assurance actif à l’échelle internationale et doit être renforcé par l’établissement d’une autorité administrative de règlement de faillite moderne dont les pouvoirs correspondent au document du Conseil de stabilité financière (CSF) intitulé « Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions » (soit les « principaux éléments du CSF ») (opens in new tab).
Rôle et pouvoirs d’une autorité de règlement de faillite
Une autorité de règlement de faillite est une entité distincte de l’autorité de contrôle prudentiel (BSIF) et des tribunaux ou des liquidateurs en vertu de la loi sur l’insolvabilité (LLR). Elle est chargée d’intervenir lorsqu’un assureur devient non viable ou susceptible de le devenir, avant que la valeur ne soit détruite, sans avoir recours principalement à la liquidation. Le rôle d’une autorité de règlement de faillite pour l’industrie de l’assurance consisterait à :
- protéger les assurés en assurant la continuité de la couverture d’assurance et du versement des prestations;
- contribuer au maintien de la stabilité financière en évitant une faillite désordonnée pouvant provoquer des départs massifs d’assurés, déstabiliser les marchés ou nuire à d’autres assureurs par effet de contagion;
- assurer un règlement de faillite ordonné, et non seulement une liquidation;
- coordonner une faillite à l’échelle nationale et internationale en agissant comme contrepartie reconnue des autorités étrangères de règlement de faillite pour les groupes d’assurance transfrontaliers et en participant aux groupes de gestion de crise.
En s’appuyant sur les principaux éléments du Conseil de la stabilité financière (CSF), un cadre de règlement de faillite disposerait de pouvoirs administratifs (plutôt que de dépendre uniquement des tribunaux)1, y compris les suivants :
- Lancer le processus de règlement de faillite.
- Déterminer si un assureur est non viable ou susceptible de l’être.
- Déclencher le règlement de faillite avant que l’insolvabilité ne survienne.
- Assurer le contrôle et la gouvernance.
- Destituer ou outrepasser le conseil d’administration et les cadres supérieurs leurs pouvoirs.
- Prendre le contrôle de l’assureur ou de ses activités critiques.
- Restructurer les polices et les passifs.
- Transférer les polices d’assurance à un assureur solvable.
- Établir un assureur temporaire pour maintenir provisoirement les polices d’assurance.
- Modifier, réduire ou annuler les prestations d’assurance.
- Suspendre temporairement les droits de rachat ou de retrait pour mettre fin aux départs massifs d’assurés.
- Transférer les actifs et les contrats.
- Transférer les actifs et les passifs sans obtenir le consentement individuel.
- Passer outre les droits de résiliation contractuels (réassurance et instruments dérivés).
- Assurer la continuité des services essentiels et des programmes de couverture.
- Fournir un financement et répartir les charges de pertes au sein de l’industrie.
- Accéder aux fonds de protection des assurés.
- Coordonner le règlement financé par l’industrie.
- Éviter l’exposition des contribuables à des pertes tout en préservant la confiance.
- Planifier le rétablissement et le règlement de faillite (pouvoirs avant la faillite). Avant qu’une faillite se produise, l’autorité de règlement de faillite procéderait comme suit :
- Exiger des assureurs (en particulier les groupes d’assurance actifs à l’échelle internationale) qu’ils préparent des plans de rétablissement et de règlement de faillite.
- Effectuer des évaluations de résolvabilité.
- Déterminer les obstacles à un règlement de faillite ordonné et exiger des changements structurels.
En quoi l’établissement d’une autorité de règlement de faillite diffère-t-il du cadre actuel au Canada?
Le cadre canadien actuel, basé sur la LLR, s’appuie fondamentalement sur les tribunaux et n’est déclenché que lorsqu’un assureur est insolvable, ce qui limite les options d’intervention pour ne laisser que la liquidation ou la restructuration restreinte dans un contexte où la confiance des assurés est déjà menacée. Le processus peut être lent et est moins efficace pour gérer les réalités complexes ou transfrontalières du secteur de l’assurance actuel. En revanche, un modèle d’autorité désignée de règlement de faillite permet de déclencher des mesures administratives menées par des experts au point de non-viabilité, avant l’insolvabilité, au moyen d’un ensemble plus large d’outils propres à l’industrie, soutenus par des pouvoirs légaux clairs. Il offre une plus grande prévisibilité, une prise de décision plus rapide, une coordination accrue à l’échelle nationale et internationale et, dans l’ensemble, une meilleure protection des assurés.
Dans un système financier de plus en plus interconnecté, le Canada a besoin d’une autorité moderne de règlement de faillite des compagnies d’assurance afin de garantir la stabilité, de préserver la confiance envers le système financier et de se mettre en phase avec les meilleures pratiques mondiales.
| Cadre de la LLR | Modèle d’autorité de règlement de faillite |
|---|---|
Liquidation ordonnée par les tribunaux |
Administratif, mené par des experts |
Déclenché en cas d’insolvabilité |
Déclenché en cas de non-viabilité |
Outils de restructuration limités |
Outils généraux propres à l’industrie |
Vulnérable à l’incertitude et aux retards |
Pouvoirs légaux clairs |
Faible collaboration transfrontalière |
Autorité reconnue à l’international |
| Cadre de la LLR |
|---|
Liquidation ordonnée par les tribunaux |
Déclenché en cas d’insolvabilité |
Outils de restructuration limités |
Vulnérable à l’incertitude et aux retards |
Faible collaboration transfrontalière |
| Modèle d’autorité de règlement de faillite |
|---|
Administratif, mené par des experts |
Déclenché en cas de non-viabilité |
Outils généraux propres à l’industrie |
Pouvoirs légaux clairs |
Autorité reconnue à l’international |
1 Les pouvoirs 1 à 6 et la planification du rétablissement sont des pouvoirs des autorités de contrôle prudentiel.
